Albrecht Mendelssohn Bartholdy war ab 1920 Lehrstuhlinhaber für Auslandsrecht und Internationales Privatrecht und gründete 1923 das Hamburger Institut für auswärtige Politik, das erste politikwissenschaftliche Forschungsinstitut an der Universität Hamburg. Er galt als ausgewiesener Experte für ausländisches, insbesondere englisches Recht. 1933/34 wurde er von den Nationalsozialisten aus Lehrstuhl und Institutsleitung gedrängt. Er emigrierte nach Oxford und verstarb dort 1936. Mendelssohn Bartholdys Leben und seine Rolle an der jungen Hamburger Universität hat Stefan Oeter in einem weiteren Blogbeitrag zusammengefasst.
Lasse Ramson hat sein rechtswissenschaftliches Studium in Hamburg absolviert und ist Wissenschaftlicher Mitarbeiter an der Juniorprofessur für Öffentliches Recht, insbesondere Verfassungsrecht, Verfassungstheorie, Rechtsphilosophie und Transnationales Recht (Professor Lars Viellechner) der Universität Bremen.
Es gibt zwei Kontexte, die das hier vorgestellte Buch im Oeuvre Mendelssohn Bartholdys zu einem besonderen machen: Einen zeitgeschichtlichen und einen persönlichen, die ineinander verwoben sind.
Das Jahr 1919 kann ohne Übertreibung als ereignisreich bezeichnet werden. Bekanntermaßen befindet sich, unmittelbar nach Ende des ersten Weltkriegs, die Weimarer Republik in ihrer Gründungsphase – die Nationalversammlung tagt. In Hamburg wiederum wird die Universität gegründet, und es ist von vornherein vorgesehen, einen Lehrstuhl für ausländisches Recht einzurichten, der 1920 von Albrecht Mendelssohn Bartholdy besetzt werden soll. Mitten in diese Umbruchphase hinein veröffentlicht Mendelssohn Bartholdy ein Buch mit dem Titel Der Volkswille: Grundzüge einer Verfassung. Auch für ihn handelt es sich damit um ein äußerst arbeitsames Jahr, war er doch Teil der Delegation für die Versailler Verhandlungen. Der Text steht in einer Reihe ähnlicher Bücher bekannter Wissenschaftler. Sie sind nicht primär an die Wissenschaftskolleg*innen adressiert – was sich im Falle des Volkswillen schon daran zeigt, dass er in einem populären Verlag (Der Neue Merkur, München) erscheint, ohne Bibliographie oder Belegapparat. Hingegen richtet sich Mendelssohn Bartholdy mit dem Volkswillen auch und vor allem an das politische Umfeld der Abgeordneten der Weimarer Nationalversammlung. Der Text wird erst dann vollends verständlich, wenn man ihn als Beitrag eines politischen (Rechts-)Wissenschaftlers versteht,[1] der seine Vorstellungen darlegt, wie die entstehende Republikverfassung auszusehen habe.
Es lohnt daher, sich die politische Person Albrecht Mendelssohn Bartholdy in seinem Umfeld noch einmal vor Augen zu führen, um den Volkswillen als politisches Programm besser verstehen zu können. Mendelssohn Bartholdy ist – trotz Bewertungsschwierigkeiten[2] – mit dem Begriff des Liberalen richtig beschrieben. Der Herausgeber eines 1937 posthum erscheinenden Textes Mendelssohn Bartholdys untertitelt diesen The Testament of a Liberal.[3] Zugleich war Mendelssohn Bartholdy klar von deutsch-patriotischer Gesinnung.[4] Ein starker deutscher Staat auf liberaler demokratischer Grundlage lag ihm am Herzen. Damit fand er sich im rechtswissenschaftlichen Umfeld der Zeit nicht unbedingt in bester Gesellschaft: Das spätere Umfeld an der Universität Hamburg war »gemäßigt konservativ bis national mit liberalen Einsprengseln«.[5] Man möchte ergänzen: Im Jahre 1919 stand das weitere Umfeld der Rechtswissenschaftler der Idee einer umfassenden Demokratie tendenziell skeptisch gegenüber[6] – und auch unter den Demokratiebefürwortern gab es Stimmen, die einer parlamentarischen Monarchie gegenüber aufgeschlossen waren. Mitten in diese Lage hinein sieht sich Mendelssohn Bartholdy also veranlasst, den Volkswillen zu veröffentlichen.
Der eher staatstheoretisch klingende Titel verwundert angesichts der Expertise Albrecht Mendelssohn Bartholdys zunächst. Ein Blick in seine äußerst umfangreiche Bibliographie verrät, dass er bis zu diesem Zeitpunkt vor allem im Zivilprozessrecht und im Ausländischen Recht publiziert hatte – und auch im Anschluss blieben staatsrechtliche oder im weiteren Sinne staatstheoretische Arbeiten rar,[7] und wenn, waren sie – wie der Volkswille – eher politischer Natur.[8] Schon im ersten Satz des hier vorgestellten Textes wird indes deutlich, dass der Autor seine Vorschläge zur Bildung eines demokratischen Staats mit seiner großen Auslandsexpertise[9] verbindet:
„Die Demokratie will heute in Deutschland Staatsform werden, wie sie es in der Schweiz und in den Vereinigten Staaten seit hundert Jahren ist und in England und Frankreich in aber hundert Jahren wohl auch noch werden wird.“[10]
Dabei rekurriert der Autor auf die von ihm studierten Verfassungen. Er knüpft hierzu teilweise an frühere Untersuchungen an. Zunächst stellt Mendelssohn Bartholdy allerdings abstrakt Prinzipien dar, die er für die Demokratisierung als unerlässlich erachtet:[11] Die Verfassungsgebung durch das Volk, die Repräsentation des Volks durch zeitlich beschränkt gewählte Parlamentarier, das »letzte Wort« des Volks in der Gesetzgebung, die Transparenz der Verwaltung, Minderheitenschutz und Föderalismus. Von diesen Prinzipien ausgehend wendet sich der Autor drei Themenkomplexen zu: Parlamentskammern und Wahlrecht; Staatsoberhaupt und Referendum; sowie der Exekutivtransparenz.
Die Themenkomplexe werden in Frageform abgearbeitet. Der erste Komplex, der den deutlichen Schwerpunkt der Arbeit bildet, leitet Mendelssohn Bartholdy ein, indem er fragt:
»Wie findet der Wille des Volkes am klarsten und sichersten seinen Ausdruck im Parlament?«[12]
Hier präferiert Mendelssohn Bartholdy – unter expliziter[13] Anknüpfung an ältere Abhandlungen über das Vereinigte Königreich[14] und Irland[15] – ein Zweikammernparlament. Besonders wichtig ist ihm dabei die Möglichkeit, durch zwei Kammern zwei verschiedene Wahlsysteme verwirklicht zu sehen.[16] Er konfrontiert dabei sowohl die (reine) Mehrheitswahl wie die (reine) Verhältniswahl mit daraus resultierenden Problemen, wobei er besonders auf die britische Wahlrechtsdebatte zurückgreift: Das Mehrheitswahlrecht sei anfällig für Gerrymandering[17] und repräsentiere Minderheiten nicht angemessen.[18] Das Verhältniswahlrecht verschleiere die Verantwortlichkeit der Abgeordneten und lege zu viel Macht in die Hände der Parteien.[19] Deswegen ist eine Kombination der Wahlsysteme, jeweils für eine der beiden Kammern, für Mendelssohn Bartholdy der beste Ausweg aus dem Dilemma. Andere Entwürfe für ein Zweikammernparlament, wie das ständische Wahlrecht für eine der beiden Kammern[20] oder aber das Erbsitzrecht im Stile des House of Lords[21] lehnt er hingegen entschieden ab. Auch eine Länderkammer lehnt Mendelssohn Bartholdy trotz seiner Forderung nach föderalistischen Strukturen in Abgrenzung zu Frankreich klar ab:[22] Der Ausgleich zwischen Reich und Ländern sei vielmehr durch eine klare Zuständigkeitsabgrenzung zu ziehen.[23]
Eine Besonderheit dieses Abschnitts des Volkswillens bezüglich der Wahlallgemeinheit, die Mendelssohn Bartholdy immer wieder betont, verdient tiefergehende Aufmerksamkeit: Selbstverständlich lehnt er das ständische Wahlrecht ab (s.o.). Er fordert aber auch, dass konsequenterweise die Frauen das Wahlrecht bekommen müssten und denkt damit den Begriff der Wahlallgemeinheit weiter als die meisten einflussreichen – auch liberalen –Rechtswissenschaftler der Zeit.[24] Robert Redslob etwa, dem – wenngleich offensichtlich nicht in diesem Punkt – ein großer Einfluss auf Hugo Preuß und damit auf die Weimarer Nationalversammlung nachgesagt wird, vertrat in seinem einflussreichen Werk Die parlamentarische Regierung in ihrer wahren und ihrer unechten Form noch einen Allgemeinheits-Begriff, der Frauen selbstverständlich ausklammerte: Er versteht das Englische Wahlrecht von 1884, das Frauen ausschließt, trotz der schon damals heftigen Diskussion[25] um das Frauenwahlrecht als »allgemein«.[26] Mendelssohn Bartholdy hingegen: »[Den Frauen] im neuen Reich das Stimmrecht zu kürzen, wäre zur Ungerechtigkeit eine Dummheit ohnegleichen.«[27]
Dass Mendelssohn Bartholdy sich im Volkswillen so deutlich für das Frauenwahlrecht ausspricht, ist allerdings keine plötzliche oder unvorhergesehene Positionierung: Nicht nur war die Einführung des Frauenwahlrechts weder plötzlich noch überraschend.[28] Mendelssohn Bartholdy hatte sich auch früher schon positioniert, insbesondere bezüglich der für England so relevanten Suffragetten-Bewegung, die er zwar in ihren Methoden fragwürdig fand,[29] aber deren Ziele er begrüßte. Magdalene Schoch, die erste Privatdozentin der Rechtswissenschaft in Deutschland, war seine Mitarbeiterin. Er war von der herzustellenden Gleichberechtigung von Frauen in der Politik und Wissenschaft gleichermaßen überzeugt.
Sicher ist, dass ihn diese Überzeugung dazu bringen konnte, die Allgemeinheit der Wahl nicht bloß auf das sonst häufig vorgebrachte Argument der gleichen weiblichen Verantwortung im Krieg zu beziehen – wenngleich er auch das in Betracht zieht –, sondern sie auch schlicht rechtsbegrifflich zu Ende zu denken. Diese konsequente Gleichstellungsforderung ergibt sich für Mendelssohn Bartholdy dabei aus einer selbstverständlichen Gleichwertigkeit in bürgerlichen Angelegenheiten, was auch andernorts im Volkswillen zum Ausdruck kommt, etwa bei der Frage der Fähigkeit des Volkes zur direkten Demokratie:
»Der Wähler, der sich keinen eigenen Willen zu bilden und für diesen Willen nicht selbst den rechten Stimmzettel zu finden vermag, kann immer noch einen andern, dem er vertraut, einen Lehrer oder Geistlichen, Bürgermeister oder Handwerksvorsteher, wenn er ein Mann ist seine Frau und wenn es eine Frau ist ihren Mann um Rat fragen.«[30]
Der zweite Abschnitt des Buches beginnt mit der Frage und Feststellung: »Wie behält das Volk gegenüber seinem Parlament das letzte Wort in der Gesetzgebung? Die Antwort auf diese Frage entscheidet zugleich über die Stellung des Staatsoberhaupts.«[31]
Drei Modelle dienen dem Autor dabei ausdrücklich als Vorbild: Die direkt gewählte Präsidentschaft amerikanischen Typs, die Erbmonarchie des Vereinigten Königreichs[32] und das eidgenössische Direktorialsystem.[33] Zunächst versucht Mendelssohn Bartholdy, Gründe für eine Direktwahl eines Staatsoberhaupts zu finden. Eine Direktwahl des Staatsoberhaupts rechtfertige sich demnach nur, wenn es bestimmte Funktionen hat, die dadurch abgesichert werden müssen: Gesetzesveto und Ämterbesetzungsgewalt.[34]Richte man dagegen Volksabstimmungen und ständiges Beamtentum als Institutionen ein, sei ein direkt gewähltes Staatsoberhaupt nicht notwendig, sondern es schade vielmehr.[35] Dies spreche gegen das Modell der Präsidentschaft amerikanischen Typs.
Gegen die parlamentarische Monarchie, für die er dem Grunde nach gewisse Sympathien hat,[36] spricht er sich in der Staatsneugründung aus: Die monarchischen Tugenden seien in neu eingerichteten Staaten hinfällig und die Gefahr, dass das vormalige Herrscherhaus versucht sei, in die konstitutionelle Monarchie zurückzukehren, übermächtig.[37] Der Blick in die Schweiz überzeugt Mendelssohn Bartholdy von dem Modell der Bundespräsidentschaft: Sie sei geeignet, die regionalen Interessen zu berücksichtigen und verhindere es dadurch, dass die Zentralregierung als Übel dargestellt werden könne.[38] Dabei setzt Mendelssohn Bartholdy seiner eigenen Argumentation entsprechend voraus, dass Konflikte zwischen den Kammern per Volksabstimmung gelöst werden; das ständige Beamtentum findet er als Einrichtung hingegen bereits vor.
Das dritte Hauptstück betrifft – nur auf den ersten Blick etwas esoterisch anmutend – die »Seele« des Staats. Damit meint der Autor die lebendige Teilhabe des Volkes am Staat.[39] Dieser sehr abstrakte Anspruch konkretisiert sich in der dritten Frage und Feststellung: »Wie sichert sich das Volk die Aufsicht über die Durchführung seines gesetzesgewordenen Willens, über die Staatsverwaltung […]? […] [Dies] ist vor allem die Frage des Amtsgeheimnisses oder der Öffentlichkeit.«[40] In diesem Abschnitt gibt es kaum Auslandsbezug, dafür etwas erratisch anmutende anekdotische Ausführungen aus eigener Erfahrung.[41] Dazu werden drei »Feinde« der Demokratie identifiziert: Parteien, Presse und (intransparente) Bürokratie.[42] Mendelssohn Bartholdy wendet sich dagegen, die Demokratie diesen Akteuren zu überlassen und fordert, dass das Volk dem Verfassungskörper Seele gibt, indem es nicht Verantwortung durch die Wahl abgibt, sondern auf allen Ebenen mittels Räten an der lokalen und allgemeinen Verwaltung teilnimmt.[43] In der angesprochenen Anekdotenhaftigkeit zeigt sich sehr deutlich der auch sonst sichtbare biographische Anteil des Textes: Die Enttäuschung über die Versailler Verhandlungen dringt immer wieder durch die Zeilen. Zugleich lässt sich eine vorsichtige Skepsis erkennen, ob der demokratische Fortschritt tatsächlich nachhaltig eintreten wird.
Einige der hier diskutierten Schwerpunkte des Volkswillens bleiben aktuell: Die Debatte ums Wahlrecht, wo die Quadratur des Kreises, die Kombination von Verhältnis- und Mehrheitswahlrecht in einer Parlamentskammer, seit vielen Jahren Kopfzerbrechen bereitet. Zweitens die Debatte um die Allgemeinheit der Wahl. Dies zeigt nicht nur die jüngste Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts zum Wahlrecht der Betreuten und Sicherungsverwahrten,[44] sondern auch die immer wieder aufflammende und angesichts einer überalternden Bevölkerung in Kombination mit drängenden Generationenfragen notwendige Diskussion um das Wahlalter, oder, anders gewendet, die Frage der Rechtfertigung des pauschalen Ausschlusses von etwa 15% der Bürger*innen von demokratischer Teilhabe.
Die Debatte, drittens, um die Transparenz der Verwaltung ist ebenfalls akut: Man denke etwa an die kürzlich gerichtlich entschiedene Frage, ob der Bundesnachrichtendienst über Hintergrundgespräche mit Journalisten Auskunft geben muss.[45]
Trotz dieser Aktualität hat man die von Mendelssohn Bartholdy vorgetragenen oder ähnliche Ideen allerdings auch 1919 schon bei anderen lesen können. Nicht weniges hat sich durchsetzen können. Aus heutiger Perspektive lässt sich der Volkswillen daher lohnender als persönlich-historisches Dokument auffassen. Man glaubt zumindest, der Person Albrecht Mendelssohn Bartholdy etwas näher zu kommen, seinem Glauben an ein mächtiges, demokratisches Deutschland und seiner Skepsis, ob es dazu kommen wird, ebenso wie in den anekdotischen Passagen zur Verwaltungstransparenz eine gewisse Wut über die Hinterzimmerpolitik der Zeit vernehmbar wird. Schließlich erlaubt der an vielen Stellen lockere Ton eine Ahnung davon, wie der Professor Gedanken auch im Gesprochenen artikuliert haben mag. Unter dieser Prämisse erlaubt der Ausflug Mendelssohn Bartholdys in die Staatstheorie einen gewinnbringenden Blick in die Denkweise liberaler Intellektueller in der Umbruchzeit nach dem ersten Weltkrieg.
[1] So auch Jörg Berkemann, Jüdische Rechtsprofessoren in Hamburg 1933, in Tilman Repgen/Florian Jeßberger/Markus Kotzur (Hrsg.), 100 Jahre Rechtswissenschaft an der Universität Hamburg, 2019, S. 50 (79).
[2] Gisela Gantzel-Kress, Albrecht Mendelssohn Bartholdy, in: Zeitschrift des Vereins für Hamburgische Geschichte 1985, S. 127 (132).
[3] Albrecht Mendelssohn Bartholdy, The War and German Society: The Testament of a Liberal, 1937; Teil der Economic and Social History of the World War: German Series, hrsg. v. James T. Shotwell.
[4] Das ist auch im Volkswillen deutlich: Frankreich ist selbstverständlich der »Erbfeind« und der Versailler Vertrag die Befestigung dieser Erbfeindschaft durch »neuen Raub« (S. 29), die Umbenennung des deutschstämmigen englischen Herrscherhauses »lächerliche Geschichtsfälschung« (S. 34).
[5] Jörg Berkemann, Jüdische Rechtsprofessoren in Hamburg 1933, in Tilman Repgen/Florian Jeßberger/Markus Kotzur, 100 Jahre Rechtswissenschaft an der Universität Hamburg, 2019, S. 50 (50).
[6] Nicolaysen, S. 17.
[7] Vgl. den Eintrag zu Albrecht Mendelssohn Bartholdy in Leonie Breunung, Manfred Walther, Die Emigration deutschsprachiger Rechtswissenschaftler ab 1933. Ein bio-bibliographisches Handbuch. Bd. 1: Westeuropäische Staaten, Türkei, Palästina/Israel, lateinamerikanische Staaten, Südafrikanische Union, 2012, S. 316 (341-368).
[8] Vgl. nur vgl. Albrecht Mendelssohn Bartholdy, Stärkung des Parlaments, in: Echo der jungen Demokratie 1929, S. 192 ff. Das Magazin ist ein Blatt der DDP Bayern und trägt den Untertitel »Monatsblatt für sozialrepublikanische Politik«
[9] Vgl. Rainer Nicolaysen, Albrecht Mendelssohn Bartholdy (1874-1936), in: RabelsZ Bd. 75 (2011), S. 1 (10).
[10] Mendelssohn Bartholdys Inklusion Englands und Frankreichs unter den vordemokratischen Staaten kann nicht anders als rätselhaft bezeichnet werden. Im Falle Englands mag er sich auf den Verstoß gegen das republikanische Prinzip durch die konstitutionelle Monarchie beziehen. Seine Ausführungen zu Frankreich im späteren Verlauf sind vor allem bzgl. der damaligen Wahl des Staatsoberhaupts durch das Parlament sehr kritisch, insbesondere aber wegen des mangelnden Föderalismus (obwohl der im Volkswillen eigentlich gar keine so große Rolle spielt).
[11] Volkswille, S. 9 f.
[12] Volkswille, S. 10.
[13] Volkswille, S. 12.
[14] Albrecht Mendelssohn Bartholdy, Ein- oder Zweikammersystem? in: Paul Laband u.a. (Hrsg.), Handbuch der Politik, Bd. 1 (Die Grundlagen der Politik), 2. Auflage 1914, S. 425 ff.
[15] Albrecht Mendelssohn Bartholdy, Der irische Senat, in: Festschrift für Adolf Wach, Bd. 1, 1913, S. 291 ff.
[16] Volkswille, S. 21 ff.
[17] Darunter versteht man den parteiischen Zuschnitt von Wahlkreisen. Vgl. Volkswille, S. 17.
[18] Volkswille, S. 18.
[19] Volkswille, S. 19.
[20] Volkswille, S. 21 f.
[21] Volkswille, S. 23 f.
[22] Vgl. Volkswille, 25 f.
[23] Volkswille, S. 25.
[24] Vgl. Rainer Nicolaysen, S. 12.
[25] Vgl. E. Sylvia Pankhurst, The Suffragette; The History of the Women’s Militant Suffrage Movement: 1905-1910, 1911.
[26] Robert Redslob, Die parlamentarische Regierung in ihrer wahren und ihrer unechten Form: Eine vergleichende Studie über die Verfassungen von England, Belgien, Ungarn, Schweden und Frankreich, 1918., S. 34.
[27] Volkswille, S. 22.
[28] Vgl. nur Hedwig Richter/Kerstin Wolff, Demokratiegeschichte als Frauengeschichte, in: dies. (Hrsg.), Frauenwahlrecht, 2018, S. 7 (14).
[29] Albrecht Mendelssohn Bartholdy, Suffragetten, in: Deutsche Strafrechts-Zeitung 1914, S. 334.
[30] Volkswille, S. 15.
[31] Volkswille, S. 10.
[32] Mendelssohn Bartholdys einziger Einwand gegen die parlamentarische Monarchie scheint zu sein, dass sie nur Sinn ergibt, wo sie historisch gewachsen ist bzw. vorgefunden werden kann und dass deshalb eine »Rückkehr« zu ihr nach der Revolution unmöglich sei.
[33] Volkswille, S. 32.
[34] Volkswille, S. 32.
[35] Volkswille, S. 34.
[36] Vgl. Volkswille, S. 34.
[37] Volkswille, S. 35.
[38] Volkswille, S. 37.
[39] Volkswille, S. 38.
[40] Volkswille, S. 10.
[41] Volkswille, S. 41 ff.
[42] Volkswille, S. 38.
[43] Volkswille, S. 45.
[44] Bundesverfassungsgericht, Beschluss des Zweiten Senats vom 29. Januar 2019, Aktenzeichen 2 BvC 62/14 <http://www.bverfg.de/e/cs20190129_2bvc006214.html>.
[45] Vgl. Pressemitteilung 65/2019 zum Urteil des Bundesverwaltungsgerichts vom 18.09.2019, Aktenzeichen A 7.18 <https://www.bverwg.de/de/pm/2019/65>.