Veronika Detel über Frank Nullmeier, Politische Theorie des Sozialstaats (2000)

Frank Nullmeier studierte von 1975 bis 1980 Politikwissenschaft, Volkswirtschaftslehre, Öffentliches Recht und Philosophie an der Universität Hamburg. 1990 wurde er dort promoviert und 1998 habilitiert.[1] Für seine Arbeiten ist charakteristisch, dass sie Perspektiven empirischer Sozialforschung, avancierter interpretativer Methodologie und politischer Theorie zusammenführen. Neben dem hier vorgestellten Werk, das auf seine Habilitationsschrift zurückgeht, hat er unter anderem wichtige Beiträge zu einer Politologie des Wissens und zur Verwaltungs- und Policyforschung vorgelegt. Nach Stationen an den Universitäten Konstanz und Essen ist er seit 2002 Professor für Politikwissenschaft an der Universität Bremen. Dort leitet er die Abteilung „Theorie und Verfassung des Wohlfahrtsstaates“ am Zentrum für Sozialpolitik.

Veronika Detel ist Wissenschaftliche Mitarbeiterin an der Professur „Geschichte und Theorie politischen Denkens“ am Fachgebiet Politikwissenschaft. Sie hat in ihrer politikwissenschaftlichen Masterarbeit an der Universität Hamburg die Theorie ‚demokratischer Iteration‘ von Seyla Benhabib einer Kritik unterzogen.


Mit seiner Habilitationsschrift „Zwischen Neid und sozialer Wertschätzung. Zu einer politischen Theorie des Sozialstaats“, 1998 an der Universität Hamburg angenommen und zwei Jahre später publiziert, nimmt Nullmeier sich ein anspruchsvolles Ziel vor: Die Verteidigung sozialstaatlicher Einrichtungen gegen neoliberale Kritik durch eine normative politische Theorie, die auf einem breiteren Verständnis subjektiver Handlungsfreiheit fußt. Ausgangspunkt des Buches ist die Diagnose, dass der Sozialstaat angesichts neoliberaler Kritik in eine Defensive geraten ist, aus der er sich mithilfe etablierter Legitimationsmuster nicht zu befreien vermag. Auf die Spitze getrieben wird diese Kritik in den 1990er Jahren im geläufigen Begriff der „Neidgesellschaft“ (S. 15). Die Verteidigung des Sozialstaats, so Nullmeiers zentrale These, scheitert allerdings ebenso sehr an der bisherigen „Konstruktionslogik“ sozialer Rechte wie an politischer Gegenwehr (S. 365). Denn soziale Rechte werden überwiegend dadurch begründet, dass liberale und demokratische Rechte ohne sie nicht in vollem Umfang in Anspruch genommen werden können. Wer arm ist und keine Bildung besitzt, so etwa das Argument, wird im demokratischen Prozess benachteiligt sein. Diese funktionalistische Logik weist sozialen Rechten Nullmeier zufolge eine nachrangige Rolle zu. Sein Ausgangspunkt für Bemühungen um eine normative Aufwertung von Sozialstaatlichkeit ist dagegen der Handlungstypus sozialen Vergleichens (S. 367-370). Anstatt den Sozialstaat als Bedingung zur Inanspuchnahme liberaler und demokratischer Rechte zu begründen, schlägt Nullmeier vor, „die Annahme sozialkomparativer Handlungen“ zu nutzen, „um Sozialstaatlichkeit aus dem Freiheitsrecht, dem Recht auf das größtmögliche Maß gleicher subjektiver Handlungsfreiheit“ abzuleiten (S. 408). Auf diese Weise soll Sozialstaatlichkeit nicht mehr funktionalistisch begründet, sondern als eigenständige Säule neben Demokratie und Rechtsstaatlichkeit verankert werden (S. 390). In dieser Konzeptionalisierung dient der Sozialstaat der subjektiven Handlungsfreiheit nicht indirekt, indem er die Inanspruchnahme liberaler und demokratischer Rechte ermöglicht, sondern weil sozial vergleichendes Handeln selbst ein Ausdruck subjektiver Freiheit ist.

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Um soziales Vergleichen systematisch und differenziert diskutieren zu können, widmet Nullmeier mit 300 Seiten den Großteil seiner Studie einer interdisziplinären Begriffs- und Ideengeschichte des Sozialkomparativen seit Rousseau. Dabei stehen zwar die Konzepte Neid und Wetteifer im Fokus. Allerdings geht es Nullmeier darum, die „in der gesamten ideengeschichtlichen Aufarbeitung sichtbar gewordenen Potentiale zu einer Typologie und Analytik sozialkomparativer Orientierungen zusammenzutragen“ (S. 288). Die Aufarbeitung dient der systematischen Suche nach einem theoretischen und empirischen Rahmen, der „Relationismus samt relationierender Akteure und samt Tätigkeit der Relationierung kennt“ (S. 266).

Nullmeier untersucht daher nicht nur Arbeiten, die sich explizit mit den zunächst fokussierten Konzepten von Neid und Wettbewerb auseinandersetzen. Vielmehr erörtert er in erstaunlicher Breite und Tiefe Theorien, die implizit oder explizit sozial vergleichende Orientierungen enthalten.[2] Er vollzieht dabei produktivistische Konzeptionen des Sozialkomparativen, die Neid etwa als Motor individueller Bemühungen betrachten, ebenso nach wie gesellschaftspolitische Entwürfe, in denen Sozialkomparatives überwunden oder eingehegt wird (S. 67).  Einen der wichtigsten Umbrüche in der Ideengeschichte sieht Nullmeier gegen Ende des 18. Jahrhunderts im Übergang zum Begriffspaar Interesse und Altruismus, mit dem im Vergleich zu Rousseaus Begriffen des amour propre und amour soi die Reichhaltigkeit in Theorien des Sozialkomparativen verloren gegangen sei (32). Von Rousseaus Konzeptionen habe sich allerdings bis heute die negative Konnotation des sozialen Vergleichs erhalten (S. 287).

Beide Aspekte, die negative Konnotation und die Engführung des Sozialkomparativen auf zwei Begriffspole, sucht Nullmeier in seinem eigenen Ansatz zu überwinden. Das Ergebnis der Auseinandersetzung ist eine komplexe dreidimensionale Typologie zur Analyse individueller und kollektiver komparativer Orientierungen (S. 296). Nullmeier erweitert die Ansätze Scharpfs und Vowes, die für ihn die bis dahin differenziertesten Typologien komparativer Orientierungen darstellen. Wie Scharpf unterscheidet er vier Orientierungsgrundtypen:[3] egozentrisch, alterzentriert, kooperativ und komparativ (S. 290). Diese werden aber, auf der Grundlage der systematischen Erkenntnisse aus der ideengeschichtlichen Aufarbeitung, durch fünf motivationale Modi und elf Orientierungsmaximen ergänzt. Intentionen und Motivationen klar voneinander abzugrenzen, ist für Nullmeier entscheidend. So versteht er die Modi Normativität, Emotionalität, Habitualität, Traditionalität und Rationalität als Motivationen, die zu jeder der vier Orientierungen hinzukommen können (S. 294). Darüber hinaus unterscheidet er insgesamt elf Orientierungsmaximen, die von Maximierung über Fixierung bis hin zu Differenzvermeidung reichen (S. 306 – 312). Das Verdienst dieser Typologie ist, dass sie in ihrer Reichhaltigkeit deutlich über bis dahin existierende Ansätze hinausgeht, die häufig nur die Pole Maximierung und Minimierung kennen (S. 306-307).

Die Typologie soll dazu dienen, neben individuellen Einstellungen auch gesamtgesellschaftliche Prägungen im Sinne von „Wettbewerbskulturen“ und „politische(n) Motivationskulturen“ empirisch zu erfassen (S. 235-236; vgl. S. 290). Seine Perspektive nennt Nullmeier in Analogie zum Ansatz von Scharpf und Mayntz „akteurszentrierten Relationismus“ (S. 269). Dieser Relationismus ist insofern akteurszentriert, als es nicht darum geht, Distinktionen mit der „Logik sozialwissenschaftlicher Objektivität“ von außen zu bestimmen (S. 266). Um sozialkomparative Handlungen handelt es sich laut Nullmeier, wenn den Handlungen von Akteuren in einem bestimmten kommunikativen oder interaktiven Kontext eine sozial vergleichende Motivation zugeschrieben wird (S. 304). Auch die Anforderungen an Sozialstaatlichkeit können nicht vorab und von außen bestimmt werden. Sozialstaatlichkeit ist von Sozialpolitik zu unterscheiden; sie ist „historisch spezifisch“ und nicht prinzipiell „sektoral festgelegt“ (S. 419).

Nach einer Diskussion des verfassungsrechtlichen Status sozialer Rechte in der Bundesrepublik diskutiert Nullmeier auf den verbleibenden fünfzig Seiten die Anschlussfähigkeit aktueller Demokratietheorien und Gerechtigkeitstheorien für eine gleichwertige Begründung sozialer Rechte und eine Einbindung von Sozialkomparativität. Die juristische Begründung, Legitimation und Konkretisierung sozialer Rechte als individuell einklagbare Rechte in der Bundesrepublik betrachtet Nullmeier als gescheitert. Doch auch die gegenüber Sozialstaatlichkeit aufgeschlossensten Gerechtigkeits- und Demokratietheorien präsentieren soziale Rechte als nachrangig gegenüber liberalen und demokratischen Rechten (S. 361).

Nullmeier bringt drei wesentliche Kritikpunkte an der bisherigen funktionalistischen Begründung sozialer Rechte in Rechtswissenschaften und Sozialwissenschaften an: Ihre „Mindestbedarfslogik“ (S. 366) impliziert eine eingeschränkte normative Perspektive, die keine Regelungen der Gesamtverteilung und insbesondere nicht die „Kern- und Großapparaturen der Sozialversicherungen“ zu rechtfertigen vermag; die gängigen Listen sozialer Rechte entbehren meist einer Theorie der Grundgüter oder Grundbedürfnisse, auf der sie implizit beruhen müssen; und schließlich werden sie durch die Darstellung als Mittel zur Inanspruchnahme liberaler und demokratischer Rechte als nachrangige Rechte konzeptionalisiert. Strittig erscheint die letzte Kritik insoweit, als Nullmeier impliziert, dass eine Begründung sozialer Rechte als Bedingung für die Inanspruchnahme liberaler und demokratischer Rechte diese zwansgläufig degradiere: In der Forschungsliteratur werden soziale Rechte teils gerade aufgrund dieses Ermöglichungscharakters als besonders fundamental angesehen.[4] In Bezug auf die diskutierten und im wissenschaftlichen Diskurs dominanten Gerechtigkeits- und Demokratietheorien belegt Nullmeier dieses Urteil jedoch sehr überzeugend.

So zeigt er im letzten Kapitel, dass auch Habermas´ und Rawls´ Theorien Sozialstaatlichkeit letztlich eine nachrangige Geltung und funktionalistische Logik zuweisen und auf Mindeststandards ausgerichtet sind. Habermas` System der Rechte etwa misst den sozialen Rechten nur scheinbar eine gleichwertige Relevanz zu (S. 382-3). Außerdem impliziere es eine „materiale Ausprägung des Sozialstaatsgedankens“ (S. 382). Zentral sei allerdings, dass Habermas` Demokratietheorie bei angemessener Berücksichtigung komparativer Orientierungen an theorieimmanente Grenzen stoße. Zwar moniert Nullmeier die Priorisierung von Freiheitsrechten auch in der Gerechtigkeitstheorie Rawls`. Allerdings sieht er in dessen jüngeren Schriften Anknüpfungspunkte für eine „Erweiterung der Gerechtigkeitsgrundsätze“ (S. 370) um „sozialkomparative Orientierungen und Gutskonzeptionen“ (S. 373).

In der Rawlschen Gerechtigkeitstheorie würde laut Nullmeier die Annahme des zuvor herausgearbeiteten breiten Spektrums komparativer Orientierungen dazu führen, dass Freiheits- und Verteilungsnormen als gleichrangig eingestuft werden müssten (S. 377; 380-381). Im Urzustand würden die TeilnehmerInnen Grundsätze, „die extreme Gleich- und Ungleichverteilung zulassen“, ausschließen (S. 380),[5] da nur so die Verfolgung verschiedener komparativer Lebenspläne bei verschiedenen Individuen oder in verschiedenen individuellen Lebensphasen sichergestellt werden könne (ebd.). Auf diese Weise müsste, so Nullmeier, das System natürlicher Rechte nach Rawls auf eine Gleichwertigkeit von Verteilungsnormen hinauslaufen (S. 380f.). Zentral für die normative Fundierung von Sozialstaatlichkeit ist also die Neufassung „subjektiver Handlungsfreiheit“ (S. 408) durch die „Anerkennung komparativer Orientierungen als Bestandteil subjektiver Freiheit“ (S. 421). Vor diesem Hintergrund ließen sich dann auch soziale Rechte als Grundrechte verstehen (S. 411).

Diese subjektive Freiheit kann indes nur gewährleistet werden, wenn der Sozialstaat die verschiedenen komparativen Haltungen koordiniert und kompatibel macht. In Auseinandersetzung mit der Anerkennungstheorie Axel Honneths, seinem Begriff sozialer Wertschätzung (393) und der Idee der „Wertschätzung zweiter Ordnung“ bei Rainer Forst entwickelt Nullmeier hier den Begriff „»reflektierte« soziale Wertschätzung“ (S. 404). Im Gegensatz zu Honneth geht Nullmeier nicht von einem gesellschaftlichen Konsens hinsichtlich der anerkannten Werte, also einem fundierten Wertbegriff, aus (S. 405). Der Begriff „reflektierte Wertschätzung“ bezeichnet gerade die Anerkennung über die Grenzen eigener Wertvorstellungen hinaus und ist nicht an die Verortung in einer bestimmten Wertegemeinschaft gebunden (S. 406). Er beinhaltet das „ethische Schätzen einer anderen ethischen Grundhaltung“ und das „Aufsuchen und Betonen zwischen eigenen Wertsetzungen und nahestehenden Elementen anderer Kulturen, sozialer Gruppe und Lebenskonzeptionen“ (S. 404). Dies erfordert keine Wertgemeinschaft, sondern nur „sich teilweise überschneidende Wertungssphären“ (S. 406). Die „Befähigung zur wechselseitigen Wertschätzung“ wird zum Angelpunkt eines normativen Begriffs des sozialen Vergleichens (S. 360). Anstatt komparative Interessen, Gefühle oder Orientierungen zu verurteilen oder zu verändern, wie dies in so vielen Ansätzen der Ideengeschichte gefordert wird, soll diese normativ verstandene Wertschätzung zu individuellen Haltungen hinzutreten und sie höchstens teilweise umwandeln (S. 406). Genau wie die Typologie sozialkomparativer Orientierungen ist auch der Begriff reflektierter Wertschätzung sowohl für individuelle als auch kollektive Akteure gedacht (S. 404).

In einer normativen politischen Theorie ist dementsprechend, so Nullmeiers abschließendes Postulat, unter Sozialstaatlichkeit „jenes Institutionengefüge“ zu verstehen, „das die Bedingungen schafft, unter denen eine auf Wertschätzung bezogene partielle Transformation der Orientierungen möglich werden kann“ (S. 408). Es handelt sich um ein „System, das Bedingungen reflektierter allgemeiner Wertschätzung und Voraussetzungen des Wertschätzungslernens sichert“ (S. 408). Dazu gehören auch, aber nicht nur die etablierten sozialstaatlichen Leistungs- und Transfersysteme.

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Im Vergleich zu Autor*Innen, die den gleichwertigen Rang sozialer Rechte zu begründen suchen, indem sie die empirische und konzeptionelle Trennschärfe zwischen sozialen und liberalen Rechten selbst in Zweifel ziehen und darauf hinweisen, dass alle Rechte sowohl Leistungs- als auch Freiheitsaspekte besitzen,[6] handelt es sich bei Nullmeiers Habilitationsschrift um einen tiefer ansetzenden Begründungsversuch. Denn jene Legitimationsversuche enthalten immer noch das Schlupfloch, nur die Freiheitsaspekte der betreffenden Rechte in Form von Kernbereichen oder Minimalstandards anzuerkennen und so in einer Logik zu verbleiben, die nicht die gesamte Verteilung in den Blick nimmt.

Allerdings bleiben in Nullmeiers Entwurf auch einige Aspekte unscharf oder knapp umrissen, weil es ihm zunächst um nur „erste Schritte“ zu einer Theorie des Sozialstaats geht (S. 16). So scheint sein Argument zum Teil zwischen einer zuvor an Bourdieu kritisierten objektivistischen Bestimmunglogik und gesellschaftsimmanenten, intersubjektiv vorgehenden Analysen zu oszillieren. Soll der Sozialstaat relativ ergebnisoffen „die Bedingungen einer allgemeinen und wechselseitigen sozialen Wertschätzung zum Gegenstand politischer Gestaltung“ machen (S. 360) oder diese Bedingungen faktisch sichern (vgl. S. 408) und wie wäre in letzterem Fall zu bestimmen, ob er dies erfolgreich tut? Die neoliberale Kritik an Sozialstaatlichkeit, verstanden als eine spezifische Form komparativer Orientierung, scheint überdies mit dem präsentierten Modell einer reflektierten Wertschätzung vereinbar zu sein, sodass offen bleibt, in welchem Maße die vorgestellte Theorie tatsächlich auf die anlassgebenden neoliberalen „politischen Angriffe“ antworten kann (S. 392). Die normativen Anforderungen der um Sozialkomparativität erweiterten Gerechtigkeitsgrundsätze implizieren schließlich nur, dass „extreme Gleich- und Ungleichverteilung“ ausgeschlossen werden und die geforderte Wertschätzung muss sich nicht in Transferleistungen ausdrücken (S. 378). Inwieweit durch diese Forderung eine Mindestbedarfslogik ausgeschlossen ist, wäre näher zu bestimmen.[7]

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Nullmeiers Habilitation legte den Grundstein für eine Vielzahl an Veröffentlichungen zur Legitimation von Wirtschaftsordnungen und Wohlfahrtsstaatlichkeit. Allein schon die über 200 Zitationen seiner Monographie zur politischen Theorie des Sozialstaates machen deutlich, dass diese Habilitation die wissenschaftliche Debatte zu Sozialstaatlichkeit langfristig geprägt hat. Zwar befindet sich eine normative politische Theorie des Sozialstaates bis heute an ihren Anfängen, wie die Arbeitsgruppe “Politische Theorie des Sozialstaats” unter Nullmeiers Leitung noch in ihrer aktuellen Internetpräsenz einräumt.[8] Gerade für die neuesten Herausforderungen, die sich der Sozialstaatlichkeit durch internationale Migration und die Anspüche auf Sozialleistungen durch anwesende Nicht-Bürger*innen stellen, dürfte Nullmeiers Entwurf allerdings sehr anschlussfähig sein. Zwar ist seine Habilitation hauptsächlich darauf ausgerichtet, sozialstaatliche Einrichtungen auf nationaler Ebene zu diskutieren. Und auch der Fokus der Arbeitsgruppe „Normative politische Theorie“ bleibt in dem Sinne nationalstaatlich, als  er öffentliche Legitimationsdiskurse und -konflikte der Sozialpolitik primär in ihren „nationalen Varianten“ analysiert.[9]

Mit dem Sonderforschungsbereich “Globale Entwicklungsdynamiken von Sozialpolitik“ hat sich das SOCIUM inzwischen jedoch von einer nationalstaatlich orientierten Forschungsperspektive gelöst. Nun sollen auch Interdependenzen zwischen hochindustrialisierten Ländern und Ländern des Globalen Südens durch Migration, Krieg, Kolonialismus und Handel in den Blick kommen.[10] Doch schon der Begriff reflektierter Wertschätzung, wie er in Nullmeiers Habilitation entwickelt wurde, lässt die Frage aufkommen, welche Konsequenzen sich für transnationale Legitimationsdiskurse ergeben. Sozialstaatlichkeit wird bei Nullmeier aus subjektiver Handlungsfreiheit heraus begründet und die Konzeption „reflektierter Wertschätzung“ bezieht sich explizit auch auf Gemeinschaften. Zudem setzt sie weder eine Wertegemeinschaft noch Statuszugehörigkeiten voraus und erfordert die Achtung von „Interaktionspartnern wie von den eigenen Handlungen Betroffener“ (S. 406). Insofern kann sich aus dieser Forschungsperspektive grundsätzlich auch eine Analyse und Bewertung transnationaler Sozialkomparativität ergeben.[11] Dass sozialkomparative Orientierungen, Handlungen und Legitimationsmuster jenseits nationalstaatlicher Grenzen bedeutend sind, zeigt sich bereits deutlich an den deutschen Bundestagsdebatten zu Asylpolitik und Asylbewerberleistungen seit den 1990er-Jahren.


[1] Politische Theorie des Sozialstaats. Theorie und Gesellschaft Bd. 46. Frankfurt a.M./New York: Campus 2000, 451 S., Habilitationsschrift „Zwischen Neid und sozialer Wertschätzung. Zu einer politischen Theorie des Sozialstaats“, 1998

[2] Im Verlauf der Studie werden Verhältnisbestimmungen zwischen Interesse, Wetteifer, Wettspiel, Ressentiment, Eifersucht, Feindschaft, Hass, Missgunst, Rivalität, Verbesserungsstreben, Agonalität, Ehrgeiz und Ehrwettstreit, Desinteresse und Konformismus, egalitären, relationsfixierenden und altruistischen Haltungen, sozialer Anerkennung und Missachtung zum Thema.

[3] Es existieren eine Vielzahl diskursiv erzeugter Kategorien, die mit komparativen Orientierungen verbunden sind. Individuen können sich mehreren solcher Kategorien gleichzeitig zuordnen, sodass verschiedene komparative Orientierungen koexistieren oder auch konkurrieren (S. 299).

[4] Vgl. bspw. Krennerich, Michael: Soziale Menschenrechte: zwischen Recht und Politik, Wochenschau Verlag Schwalbach, 2013.

[5] Zum allgemeinen Wissen im Rawlsschen Sinne kann dies laut Nullmeier gehören, weil die Ideengeschichte, aber auch der Alltagsverstand dies belegen (S. 375-376). Deshalb sei es in ihrem Interesse, nicht bloß das Differenzprinzip zu wählen: „wenn strikte Gleichverteilung beschlossen würde, wären keinerlei Gutskonzeptionen lebbar in einer wohlgeordneten Gesellschaft, die auf komparative Vorteile gerade im Bereich der Grundgüter abstellen“ (S. 377).

[6] Exemplarisch genannt seien hier Michael Krennerich: Soziale Menschenrechte sind Freiheitsrechte! Plädoyer für ein freiheitliches Verständnis wirtschaftlicher, sozialer und kultureller Rechte, Jahrbuch Menschenrechte, 2007 (jg), S. 57–66 und Therese Murphy: Health and Human Rights, Hart Publishing, 2013.

[7] In sozialpolitischen Debatten wird heute kaum bestritten, dass extreme Ungleichverteilung und existenzielle Minima nicht ausreichen – so ist etwa das Existenzminimum soziokulturell definiert und damit der soziale Vergleich verpflichtender Teil seiner Berechnung. Weitaus kontroverser wird es gerade dann, wenn es um die konkreten Grenzen zwischen extremer und mittlerer Ungleichverteilung geht.

[8] Der „Stand einer normativen Theorie des Sozialstaates“ kann der Arbeitsgruppe zufolge „noch immer nicht als fortgeschritten gelten“. Vgl. https://www.socium.uni-bremen.de/abteilungen/theoretische-und-normative-grundlagen/arbeitsgruppen/politische-theorie-des-sozialstaats/ , zuletzt abgerufen am 19.09.2019.

[9] Vgl. ebd.

[10] Dieser Forschungsbereich wird 2018 bis 2021 von der DFG gefördert und baut u.a. eine globale Datenbank zu Wohlfahrtstaatlichkeit auf.

[11] Dies hinge dann von der Frage ab, inwieweit über globale ökonomische Beziehungen ein Betroffenheitskriterium hergestellt werden kann. Ansonsten ließe sich an die Argumentationslinie bei Beitz und Pogge anschließen, die der Ralwsschen Argumentation eine internationale Wendung geben. Vgl. Beitz, Charles: Political Theory and International Relations. Princeton, Princeton University Press, 1979; Pogge, Thomas W.: An Egalitarian Law of Peoples, Philosophy and Public Affairs 23 (3), Juli 1994, 195-224.

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