Andreas Anter über Wilhelm Hennis, Richtlinienkompetenz und Regierungstechnik (1964)

Wilhelm Hennis (1923-2012) wurde 1962 als zweiter Professor für Politikwissenschaft an die Universität Hamburg berufen. Mit der Berufung von Hennis wurde die Regierungslehre als ein Schwerpunkt des Hamburger Fachgebiets begründet.
In seiner 1964 erschienen, einzigen Hamburger Monographie setzt sich Hennis mit der Regierungstechnik der Bundeskanzler Adenauer und Erhard und der zentralen Bedeutung der Informationsbeschaffung für die Regierungskunst auseinander.

Andreas Anter ist Inhaber des Lehrstuhls für Politische Bildung an der Universität Erfurt. Andreas Anter hat 1994 mit einer Arbeit über Max Weber an der Universität Hamburg promoviert und war wissenschaftlicher Mitarbeiter an der Professur für Politische Theorie.


Als Wilhelm Hennis im Jahr 1962 nach Hamburg berufen wurde, schlug er ein neues Kapitel in der Geschichte der Hamburger Politikwissenschaft auf. Er kam an ein Institut, an dem bis dahin nur ein einziger Politikprofessor lehrte, nämlich Siegfried Landshut, seit 1951 der Inhaber des Lehrstuhls für die „Wissenschaft von der Politik“. Landshut, der wohl bedeutendste Kopf unter den Gründervätern des Fachs in der Nachkriegszeit, lehrte vor allem Ideengeschichte und politische Philosophie. Zwar hatte Hennis sich mit seiner großen Studie Politik und praktische Philosophie habilitiert, war also auf diesem Gebiet ausgewiesen, aber am Hamburger Institut war der Bereich bereits durch Landshut abgedeckt. So kaprizierte Hennis sich auf das Gebiet der Regierungslehre. Dieses Gebiet war ihm keineswegs fremd. Er hatte bereits Aufsätze über das parlamentarische Regierungssystem, die Politikberatung und die Macht der Verbände veröffentlicht.  Aber nun konzentrierte er sich in Lehre und Forschung ganz auf die Regierungslehre – und begründete damit ein Profil, welches das Hamburger Institut in den folgenden Jahrzehnten nachhaltig prägte und mit den Berufungen von Winfried Steffani, Hans-Hermann Hartwich und Joachim Raschke weiter ausgebaut wurde.

Die Hamburger Schule der Regierungslehre, die sich im Laufe der Zeit etablierte, wurde von Wilhelm Hennis initiiert. Das Programm, das er bereits vor seiner Hamburger Zeit entworfen hatte, war das einer Wissenschaft, die auf eine „Kritik unserer Zustände“ zielt.[1] Die Stichworte „Reform“, „Kritik“ und „Praxis“ durchziehen die Publikationen des jungen Hamburger Politikprofessors wie ein roter Faden. Sein Interesse galt den politischen Institutionen, vor allem dem Parlament und der Regierung. Diese praktische Orientierung lag gewissermaßen auf seinem Weg, denn er hatte nach der Promotion einige Jahre im Bundestag gearbeitet: als Fraktionsassistent des SPD-Kronjuristen Adolf Arndt, für den er den Schriftsatz zu jener Verfassungsbeschwerde ausarbeitete, deren Entscheidung als „Lüth-Urteil“ des Bundesverfassungsgerichts Rechtsgeschichte machte.

Die einzige Monographie der Hamburger Zeit war jedoch nicht dem Bundestag gewidmet, sondern dem Amt des Bundeskanzlers. Der Titel war programmatisch: Richtlinienkompetenz und Regierungstechnik. Hennis betrachtete das Amt des Bundeskanzlers aus einer Perspektive, die man heute vielleicht zu den Governmental Studies rechnen würde. Er fragte: Was heißt eigentlich „Regieren“? Worauf beruht eine erfolgreiche Regierungspraxis? Wie bei seinen anderen Monographien handelt es sich auch hier um ein schmales Bändchen. Hennis schrieb keine dicken Bücher; er interessierte sich für die aktuelle „Lage“. Meist war sein Urteil entsprechend pointiert.

Im Falle von Richtlinienkompetenz und Regierungstechnik galt sein Interesse der Praxis der „Kanzlerdemokratie“, die sich in der Bundesrepublik unter Konrad Adenauer etabliert hatte. Adenauer war für Hennis ein Virtuose der Macht, der in ebenso virtuoser Weise mit den divergierenden Kräften regiert hatte, bevor er, nach vierzehnjähriger Kanzlerschaft, aus dem Amt gedrängt wurde. Der aktuelle Anlass der Publikation war die Amtsführung von Adenauers Nachfolger Ludwig Erhard, der erst seit einem Jahr im Amt war. Hennis’ Diagnose fiel für den unglücklichen Ludwig Erhard jedoch vernichtend aus: Er umgebe sich mit den falschen Leuten, lese keine Akten und sei insgesamt schlecht informiert. Bei einem derart uninformierten und untalentierten Kanzler sei seine nach Art. 65 GG verfassungsmäßig verbriefte „Richtlinienkompetenz“ praktisch kaum etwas wert.

Hennis’ Befund lautete: eine erfolgreiche Amtsführung beruhe weniger auf der Richtlinienkompetenz nach Art. 65 GG als vielmehr auf der aktuellen Machtkonstellation wie auch der Persönlichkeit und den Führungsqualitäten des Regierungschefs. Die moderne Kanzlerdemokratie sei mit dem Verfassungsrecht nur bedingt zu erklären: „Eine Verfassung ist keine Zivilprozess- oder Konkursordnung, in der rechtstechnische Präzision der höchste Rechtswert ist. … Verfassungssätze sind eben keine Grundbuchvorschriften, wo Recht und Wirklichkeit sich nahtlos decken müssen.“[2]

Hennis ging es hier nicht darum, die Verfassung gegen die Verfassungswirklichkeit auszuspielen, wie es bis heute gern gemacht wird. Er wollte vielmehr die Bedingungen einer erfolgreichen Regierungspraxis vor Augen führen. Er war davon überzeugt, dass die Qualität der Politik von den sie bestimmenden Personen, ihrer Führungsfähigkeit und ihrem Informationsstand abhängt. Letzteres sei elementar. Denn wer nicht gut informiert sei, könne auch nicht regieren, jedenfalls nicht gut regieren. „Ein Regierungschef, der schlecht oder gar nicht informiert ist, kann sich zwar viel Hübsches ausdenken, aber Richtlinien bestimmen kann er nicht.“[3] Hennis scheute sich nicht davor, am Schluss einige praktische Tipps für eine erfolgreiche Amtsführung zu geben. Anhand der Amtspraxis von Regierungschefs westlicher Demokratien erläuterte er, dass der Informationsapparat der Schlüssel zu erfolgreichem Regieren sei. Für ihn waren Adenauer, Churchill und Roosevelt wahre Meister der Informationsbeschaffung.

Ein alter Freund von Wilhelm Hennis aus der Göttinger Studienzeit, Horst Ehmke, Patenonkel seines Sohnes Christian, hatte diese Studie sehr aufmerksam gelesen und zog daraus praktische Konsequenzen, als er im Jahr 1969 von Willy Brandt zum Kanzleramtschef berufen wurde. Ehmke baute das Bundeskanzleramt, ganz im Sinne von Hennis, zu einer mächtigen Informationszentrale aus und tat überhaupt alles, um Brandt mit den „richtigen Leuten“ zu umgeben und ihn, vor allem, umfassend zu informieren.

Seit jener Zeit ist die Bedeutung der Information, der Informationsbeschaffung und des entsprechenden Informationsapparats zweifellos noch gewachsen. Es war Wilhelm Hennis, der die Regierungstechnik im Jahr 1964 zum Gegenstand der politikwissenschaftlichen Betrachtung machte. Er wählte dabei eine personalistische Perspektive. Denn er war davon überzeugt, dass politische Institutionen vor allem von Personen geprägt werden, eine Sichtweise, die er zwanzig Jahre später in seiner fulminanten Max-Weber-Interpretation als „charakterologische“ Perspektive deutete.[4]


[1] Wilhelm Hennis. Parlamentarische Opposition und Industriegesellschaft (1956), in: ders. Regieren im modernen Staat, Tübingen: Mohr Siebeck 1999, 1-23, 1.

[2] Wilhelm Hennis. Richtlinienkompetenz und Regierungstechnik, Tübingen: Mohr Siebeck 1964, 10 und 12.

[3] Wilhelm Hennis. Richtlinienkompetenz und Regierungstechnik, Tübingen: Mohr Siebeck 1964, 16.

[4] Wilhelm Hennis. Max Webers Fragestellung. Studien zur Biographie des Werks, Tübingen: Mohr Siebeck 1987.

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