Kai-Uwe Schnapp hat seit 2008 die Professur für Politikwissenschaft, insbesondere Methoden der Politikwissenschaft, an der Universität Hamburg inne. Ministerialbürokratien in westlichen Demokratien. Eine vergleichende Analyse[1] stellt die überarbeitete Fassung seiner Dissertation dar, die er 2002 an der FU Berlin abschloss.
Eva Ruffing ist Professorin für das Politische System der BRD im Kontext europäischer Mehrebenenpolitik an der Universität Osnabrück. Von Oktober 2015 bis März 2017 vertrat sie die Professur für Politikwissenschaft, insbesondere Regierungslehre, an der Universität Hamburg. Ihre Forschungsinteressen liegen im Bereich der Verwaltungs- und Policyforschung, mit Schwerpunkt auf Europäisierungsprozessen und Verfahren der Öffentlichkeitsbeteiligung.
Kai-Uwe Schnapp begründet die Relevanz seiner Forschungsfrage nicht nur mit einer gründlichen Aufarbeitung des Forschungsstandes und seiner Lücken, sondern auch mit einer Tour d’horizon über die Wahrnehmung der Bürokratie und der BürokratInnen in Literatur, Film und „Fundstücken“ aus der Tagespresse. In satirischer Überzeichnung findet sich etwa in der britischen Fernsehserie Yes, Minister das Bild des Ministers (der bezeichnenderweise das Ressort für Administrative Affairs leitet), der dem Ränkespiel „seiner“ Ministerialverwaltung oft hilflos ausgeliefert ist und nur mit erheblichen Anstrengungen und Winkelzügen eigene politische Gestaltungsansprüche gegen sie durchsetzen kann. Dieses Klischee der Bürokratien als „heimliche Herrscher“ beleuchtet Schnapp politikwissenschaftlich und fragt, wie es eigentlich tatsächlich um die politischen Einflussmöglichkeiten der Verwaltung bestellt ist.
Zu seinem Entstehungszeitpunkt stach das Buch in zweifacher Hinsicht aus der verwaltungswissenschaftlichen Forschung in Deutschland heraus. Zum einen war die politische Rolle der Verwaltung nach einflussreichen Veröffentlichungen in den vorangegangenen Jahrzehnten weitgehend aus dem Blick geraten. So hatten etwa Renate Mayntz und Fritz Scharpf die Rolle der Verwaltung immer auch politisch gesehen und ihren Einfluss in der Politikvorbereitung und -umsetzung in den Mittelpunkt vieler Forschungsarbeiten gestellt. Die Frage nach dem politischen Einfluss der Verwaltung bleibt dauerhaft relevant, weil sie mit der Legitimität politischen Entscheidens und seiner Umsetzung befasst ist. In den 1990er und 2000er Jahren rückte die deutsche Verwaltungsforschung von dieser Tradition (und der Forschung zur „politischen“ Ministerialverwaltung) allerdings in weiten Teilen ab und nahm stattdessen Effizienz- und Steuerungsprobleme in den Blick. Der Fokus rückte von Policy zu Management. Oder wie Kai-Uwe Schnapp es mit Bezug auf die deutsche und internationale Verwaltungsforschung formuliert: Die Verwaltungswissenschaft war eher Organisationsforschung als Staatswissenschaft.
Schnapp hingegen, und das ist der zweite Punkt, in dem das Buch herausstach, folgt in seiner Untersuchung einem genuinen Verständnis der Verwaltung als Teil des politischen Systems und öffnet sie vor diesem Hintergrund für die Untersuchung mit Ansätzen und Methoden der vergleichenden Regierungslehre. Die internationale Vergleichbarkeit von Verwaltungssystemen – zumal mit quantitativen Ansätzen – war zu dieser Zeit wie Schnapp ausführlich diskutiert, stark umstritten: Die Verwaltung galt als zu komplex, idiosynkratisch und von informellen Verfahren gekennzeichnet, um aus breiten Vergleichen echte Erkenntnis ziehen zu können. Kai-Uwe Schnapp argumentiert aber, dass diese Einschätzung wesentlich aus dem Mangel an einer geeigneten Theorie resultierte, die entsprechende Filter für das Erkennen von Mustern auf höherer Abstraktionsebene bereitstellen könnte.
Diesem Mangel tritt er durch die Spezifizierung des rationalistischen Institutionalismus für die Analyse des Verhältnisses zwischen Politik und Verwaltung entgegen und entwickelt theoretische Annahmen für drei Phasen des Policy-Prozesses: den vorpolitischen Prozess (Agenda-Setting), den Entscheidungsprozess und den Umsetzungsprozess.
Da politische Akteure nur über begrenzte Ressourcen verfügen, ist erstens davon auszugehen, dass immer politische Probleme „auf dem Tisch liegen bleiben“, denen aufgrund einer geringeren wahrgenommenen Wichtigkeit keine Ressourcen mehr zugewiesen werden. Für solche Probleme können Verwaltungsakteure in der vorpolitischen Phase Lösungen entwickeln und sie in den politischen Prozess einschleusen. Dies wird ihnen insbesondere dann gelingen, wenn die Verwaltung über einen starken (personellen) Ressourcenvorsprung gegenüber den politischen Akteuren verfügt. Operationalisiert wird dies für die Exekutive über das zahlenmäßige Verhältnis zwischen SpitzenbeamtInnen eines Ministeriums und MinisterIn plus so genannten Kabinettserweiterungen, wie etwa Junior Ministers. Eine starke personelle Überzahl der SpitzenbeamtInnen führt zu hohen Einflussmöglichkeiten, ein ausgeglicheneres Verhältnis zu eher geringen. Ähnlich geht der Autor auch für die Untersuchung des Verhältnisses zwischen Verwaltung und Parlament vor, wo der zahlenmäßige Umfang des so genannten parlamentarischen Unterstützungsapparates gegen die Ressourcen der Ministerialverwaltung abgewogen wird. Schnapp berücksichtigt hier aber auch, dass Vorschläge aus dem Ministerium eher eine Erfolgschance haben werden, wenn eine Einparteienregierung mit eigener Mehrheit an der Macht ist, als wenn die Regierung zersplittert ist oder eine Minderheitsregierung vorgefunden wird. Im ersten Fall sind die Einflusschancen der Verwaltung daher höher als in den letzteren beiden Fällen.
Für die Phase der eigentlichen Entscheidung argumentiert Schnapp, dass die Verwaltung vor allem dann Einfluss gewinnt, wenn sich ihr ausgeprägte Möglichkeiten der strategischen Interaktion bieten. Diese strategische Interaktion wird erleichtert, wenn aufgrund gemeinsamer Rekrutierungs- und Karrierewege eine hohe Homogenität der Verwaltung besteht und die Akteure auf enge Netzwerke zurückgreifen können. Geschwächt wird die Strategiefähigkeit der Verwaltung jedoch, wenn vor allen Dingen die Führungsebenen dem politischen Zugriff unterliegen. Operationalisiert werden diese Annahmen über das Vorherrschen offener (positionsbasierter) oder geschlossener (laufbahnbasierter) Personalsysteme.
Im Umsetzungsprozess stehen die Einflussmöglichkeiten der Verwaltung im umgekehrten Verhältnis zu den Kontrollmöglichkeiten der Politik. Diese werden insbesondere dann schlecht sein, wenn eine Koalitionsregierung besteht, und die Präferenzen der KoalitionspartnerInnen nicht nahe beieinander liegen. Die Verwaltung kann dann in der Implementationsphase ungefährdet den vollen Spielraum zwischen den Idealpositionen der KoalitionspartnerInnen ausnutzen, denn die KoalitionspartnerInnen werden sich nicht auf eine Sanktion einigen können, solange die Präferenzen einer Partnerin von der Verwaltung berücksichtigt werden. Operationalisiert wird dies über die durchschnittliche Anzahl der Regierungsparteien.
Die weitere Untersuchung vollzieht sich in mehreren Schritten: Zunächst führt Schnapp eine Modellierung der unterschiedlichen Entscheidungssituationen durch und zeigt, dass unterschiedliche Organisationsstrukturen unterschiedliche Entscheidungen hervorbringen sollten. Dadurch wird die Plausibilität der Einflussmechanismen in den drei dargestellten Phasen des Policy-Prozesses formal verdeutlicht, und es werden jeweils im Anschluss Indikatorensets zur Erfassung der zentralen Variablen erarbeitet.
Ziel der anschließenden Untersuchung ist es, ein Ranking des Einflusspotenzials der Verwaltungen zu erstellen. Empirisch konzentriert sich die Arbeit auf 21 Staaten der „westlichen“ OECD-Welt, die als most similar systems gesehen werden können, also keine zu große Varianz im Hinblick auf ihre politischen Systeme aufweisen. Dabei argumentiert der Autor, dass Länder einer Rechtstradition eine ähnliche Entwicklung der Verwaltung und damit auch ähnliche Strukturen und Einflusspotenziale aufweisen werden. Für die napoleonische Tradition mit ihrer klar zentralstaatlichen und etatistischen Tradition wird dabei die stärkste Rolle der Verwaltung angenommen. Für die deutschsprachigen Länder mit einer stärker dezentral und auf Subsidiarität ausgerichteten Tradition wird eine Mittelposition angenommen und die skandinavischen Länder mit ihren sehr offenen politischen Systemen sollten das geringste Einflusspotenzial für die Verwaltung bieten. Für die angelsächsischen Länder mit ihrer Common-Law Tradition wird eine Abneigung gegen eine aktive Rolle des Staates und ein Misstrauen gegenüber der Leistungsfähigkeit der Verwaltung angenommen, die sich ebenfalls eher in einem geringen Einflusspotenzial der Verwaltung niederschlagen sollten. Diese Annahmen untersucht Kai-Uwe Schnapp mit Hilfe einer Clusteranalyse.
Im Ergebnis kann die Existenz solcher Cluster auch tatsächlich gezeigt werden. Im Ranking stehen die kontinentaleuropäischen Länder mit dem höchsten Einflusspotenzial an der Spitze, gefolgt von den anglo-amerikanischen Ländern im mittleren Bereich. Die skandinavischen Länder bilden die Schlussgruppe. Dabei lässt sich allerdings erkennen, dass das Einflusspotenzial nicht immer im Hinblick auf alle drei diskutierten Mechanismen gleich hoch oder niedrig sein muss. So zeichnen sich etwa die deutschsprachigen Länder, die im Gesamtranking weit oben stehen, durch ein vergleichsweise geringes Einflusspotenzial in der vorpolitischen Phase aus. Das ist auch den in diesen Ländern häufig vorzufindenden Koalitionsregierungen zuzurechnen, die den Handlungsspielraum in der Implementationsphase allerding wieder erhöhen. Insgesamt bestätigt die Clusteranalyse die Annahmen zu den Rechtstraditionen weitgehend.
Zu berücksichtigen ist dabei allerdings, dass es sich um eine Institutionenanalyse handelt, das heißt Kai-Uwe Schnapp untersucht das Einflusspotenzial der Verwaltung, nicht den konkreten Einfluss im Hinblick auf einzelne Policies. Um den tatsächlichen Einfluss der Verwaltung empirisch untersuchen zu können, wären Daten über die Präferenzen der Verwaltung in allen Ländern notwendig gewesen, die systematisch schwierig zu erheben sind und eines größeren Forschungsprojektes bedurft hätten.
Zentrale Leistung dieses Buches ist damit, im Hinblick auf die konkrete Forschungsfrage einen zumindest plausibilisierten theoretischen Ansatz und entsprechende Indikatorensets zur Verfügung gestellt zu haben, die nun als Basis für die empirische Untersuchung des tatsächlichen politischen Einflusses der Verwaltung in unterschiedlichen Ländern dienen können. In der breiteren Einordnung ist das Buch aber sicherlich eine Pionierstudie, weil es einen quantitativ orientierten Vergleich von Verwaltungssystemen in außergewöhnlicher Breite vorlegt. Das Buch bleibt beim Vergleich von Verwaltungssystemen aber nicht stehen, sondern nimmt die Verwaltung als Teil des politischen Systems insofern ernst, als untersucht wird, welche Wechselwirkungen mit anderen Strukturmerkmalen, wie etwa Parteiensystemen und der damit verbundenen Neigung zu Einparteien- oder Koalitionsregierungen, auftreten können.
In den letzten Jahren hat die breite ländervergleichende Forschung zur Rolle der Verwaltung in Demokratien und für Demokratisierungsprozesse einen massiven Aufschwung erlebt: Genannt werden sollen hier exemplarisch die umfangreichen Arbeiten, die aus dem Quality of Government Institute in Göteborg hervorgegangen sind und etwa argumentieren, dass die Organisation der Verwaltung und des öffentlichen Dienstes zentral dafür sind, mit welchem Ausmaß an Korruption man es in einer Demokratie zu tun hat. Eine weitere prominente Vertreterin dieser Forschungsrichtung ist Pippa Norris, die in ihrem Buch Making Democratic Governance Work (2012) auf der Grundlage eines breiten Ländervergleichs zeigt, dass Staaten für ihre BürgerInnen nur dann erfolgreich zentrale Leistungen wie die Sicherung des Friedens, der wirtschaftlichen Lebensgrundlagen und der sozialen Absicherung und Entfaltungsmöglichkeiten bieten können, wenn sie funktionierende demokratische Institutionen und eine funktionierende Verwaltung haben. Die Herausbildung einer leistungsfähigen Verwaltung ist daher auch im Rahmen von Demokratisierungsprozessen zentral. Aber auch breite ländervergleichende Studien zu einzelnen Aspekten der Verwaltungsorganisation, insbesondere in Folge der so genannten Agencification, liegen inzwischen vor. Was jedoch nach wie vor fehlt ist eine breite Studie zum Verwaltungssystemvergleich, ein Patterns of Bureaucracy, wie man in Anlehnung an das demokratietheoretische Vorbild von Arend Lijphart sagen könnte, das Muster der Interaktion zwischen den verschiedenen Teilen des politischen Systems in unterschiedlichen Systemtypen offenlegt. Es ist ein bleibendes Verdienst Kai-Uwe Schnapps, dafür Pionierarbeit geleistet zu haben.
[1] Kai-Uwe Schnapp 2004. Ministerialbürokratien in westlichen Demokratien. Eine vergleichende Analyse, Wiesbaden.